중앙은행과 금융안정

금융안정은 중앙은행의 태생적 기능

금융불안을 해소하기 위해서는 일반적으로 금융시스템에 대한 대규모의 자금공급이 필요하다. 그런데 중앙은행은 독점적인 화폐발행 권한(=발권력)을 바탕으로 유동성을 즉각적으로 공급할 수 있는 능력을 보유하고 있기 때문에 역사적으로 자연스럽게 금융안정기능을 수행해 오게 되었다. 이러한 사실은 중앙은행의 원조격인 영국 중앙은행(영란은행)의 초기 역할과 미국 연방준비제도의 탄생 배경 등을 통해 살펴볼 수 있다.

먼저 영란은행의 역할에 대한 초기 문헌에서 Walter Bagehot(1826~77)은 유동성(money)을 확보할 방법이 없다고 판단되는 상황에서는 초기의 금융불안이 공황(panics) 그리고 광기(madness)로 악화될 수 있다고 주장하면서 중앙은행의 역할을 강조하였다. 또한 Henry Thornton(1760~1815)은 한 은행의 도산이 여타 은행의 예금인출사태로 확산되는 것을 방지하기 위해서는 영란은행이 충분한 유동성을 공급할 필요가 있다고 주장하였다.

한편 1979~87년 기간중 미국 연방준비제도이사회 의장이었던 Paul Volcker는 미국 연방준비제도의 역사적인 설립목적이 금융시스템의 안정을 확보하기 위한 것이라고 밝힌 바 있다. 구체적으로 미국 의회는 1913년 연준법 제정을 통해 지급결제시스템의 주요 참가자, 최종 유동성 공급자, 금융기관과 시장의 규제 및 감독자로서의 권한을 연방준비은행에 부여함으로써 연준이 금융안정기능을 수행하게 되었다. 그런데 연준이 이와 같이 탄생하게 된 배경에는 1790년대~1830년대 기간중 두 차례에 걸친 중앙은행 설립 시도가 무산된 이후 주기적인 금융공황과 경제활동의 위축을 경험하였기 때문이다.

물가안정과 금융안정간의 상호보완적인 관계

금융시스템은 중앙은행의 통화정책 효과가 경제성장과 물가 등 실물경제로 파급되는 경로이므로 통화정책이 기대하는 효과를 얻기 위해서는 금융안정이 매우 중요한 요건이라고 할 수 있다. 즉 금융불안 상황에서는 통화정책의 유효성이 크게 하락하므로 통화가치의 안정을 위해서도 중앙은행은 금융안정을 중시할 수밖에 없다.

또한 물가안정을 위한 통화정책을 수행하는 데에는 많은 정보가 필요한데 금융기관과 금융시장 등 금융시스템은 이러한 정보를 제공해주는 기능도 수행한다. 예를 들면 금융기관의 대출행태, 금융시장의 가격변수 및 거래동향 등은 중앙은행이 통화정책 방향을 결정하거나 그 효과를 전망할 때 유용한 정보로 활용되고 있다. 그런데 이러한 정보 역시 금융불안 상황에서는 그 유용성이 크게 하락하게 되므로 금융안정이 통화정책의 목표 달성을 위해서도 중요한 요건이 된다. 한편 금융시스템이 안정되면 자원배분이 효율적으로 이루어져 실물경제가 견실해지게 되므로 통화정책 수행여건도 개선된다고 할 수 있다.

이와는 반대로 적절한 통화정책 수행에 따라 달성되는 물가안정 등 견실한 실물경제 상황이 또한 금융안정 여건의 조성에 기여한다. 구체적으로 물가안정은 경제주체가 보다 쉽게 상대가격을 고려하여 의사를 결정할 수 있도록 해줌으로써 자금배분의 효율성을 높여 금융안정에 기여하게 된다. 또한 물가안정은 자산가격의 변동성 확대 등 금융불안 유발 가능성을 축소하는 기능도 한다. 다만 물가가 안정된 상황에서도 급격한 신용팽창과 부실화, 자산가격의 급등락 등의 금융불안 사례를 경험한 것에 비추어 물가안정이 금융안정을 보장하는 것은 아니라고 할 수 있다.

시장친화적인 금융위기 관리의 필요성

중앙은행이 금융안정기능을 수행해야 하는 또 다른 이유는 중앙은행이 위기관리에 필요한 유동성 공급능력을 보유하고 있고 여타 정책당국에 비해 보다 시장친화적으로 위기를 관리할 수 있기 때문이다.

먼저 중앙은행은 시스템리스크를 가장 객관적으로 판단할 수 있는 위치에 있다. 일반적으로 개별 금융기관이 도산위험에 처하였으나 시스템리스크가 아닌 경우에는 시장원리에 의해 자연스럽게 그 회생 여부가 결정되는 것이 자원배분의 효율성 측면에서 바람직하다. 따라서 시스템리스크의 판단은 정책당국의 시장개입을 정당화하는 근거가 되는데 이는 이해관계에서 보다 자유로운 기관이 담당하는 것이 타당하다. 이러한 관점에서 투명성과 신뢰성에 대한 명성과 금융·경제분석 능력 및 금융시스템 전반을 아우르는 시야를 지니고 있는 중앙은행이 시스템리스크 판단의 적임자로 알려지고 있다.

이에 비해 금융감독기구는 금융기관에 대한 감독정보에서 비교우위를 보이나 동 기관의 부실책임 문제에서 자유롭지 못하여 위기관리를 오히려 지연시킬 유인이 있는 것으로 평가되고 있다. 또한 금융감독기구의 구성원은 개별 금융기관에 대한 건전성 평가능력은 상대적으로 우월하지만 거시건전성 감독문화(macro-prudential culture)는 부족한 특성이 있다. 이는 이들이 주로 회계 및 법률 전문가로서 훈련되어 있는 반면 거시경제 및 금융시장 등 경제시스템 내의 상호작용을 고려하는 데에는 익숙하지 않기 때문이다. 한편 정부(재정부)는 정치 혹은 이해당사자 등으로부터 영향을 받을 가능성이 커 시스템리스크 판정이나 위기관리 방식의 객관성을 확보하기 어려울 수 있다.

구체적으로 중앙은행은 다음과 같은 강점을 지니고 있어 시장친화적으로 위기관리기능을 수행하는데 적합한 기관으로 평가되고 있다.

1. ⅰ) 중앙은행은 금융시스템에 대한 상시적인 모니터링과 금융안정 상황에 대한 평가를 통해 금융위기 징후를 조기에 포착할 수 있다. 이를 통해 중앙은행은 금융안정 상황에 대한 신뢰성 있는 평가와 함께 적절한 대책을 강구할 수 있다는 의사표시만으로도 시장참가자의 합리적 행동을 유도하여 군집행동에 따른 금융위기 가능성을 상당 수준 축소할 수 있게 된다.
2. ⅱ) 중앙은행은 금융위기 초기에 민간 자율의 문제해결을 유도하는 시장친화적인 정직한 중재자(honest broker)로서 적합하다. 이는 중앙은행이 정부나 금융감독기구에 비해 강압적인 관치시비 소지로부터 비교적 자유로워 이해당사자와 솔직한 대화가 가능한 데서 연유한다. 특히 금융위기 초기에는 정보 부족으로 이해당사자들이 정부에게 직·간접적인 손실보전을 전제로 개입할 것을 요구하는 경향이 있는데 이는 시장규율을 저해하고 도덕해이 문제를 유발하게 된다. 이러한 부작용을 축소하기 위해서는 중앙은행의 객관적인 손실분담 원칙이 필요하게 된다.

금융시스템 안정성 분석능력에서의 비교우위

금융시스템의 안정성을 분석하고 평가하기 위해서는 개별 금융기관의 건전성뿐만 아니라 금융시장과 국내외 거시경제 여건 등에 대한 분석도 필요하다. 왜냐하면 금융안정 상황에 영향을 미치는 요인이 국내외 실물경제, 금융시장, 금융제도 등에 이르기까지 매우 다양하고 광범위하기 때문이다.

또한 개별 금융기관의 건전성 유지만으로는 금융안정 달성이 어려울 수 있기 때문에 개별 금융기관에 대한 ‘금융감독 책임’과 금융시스템에 대한 ‘금융안정 책임’은 서로 다른 접근방식이 필요하다는 인식이 확산되고 있다. 즉 기존에는 금융위기가 개별 금융기관의 도산이 발생하고 이것이 다음과 같은 두 가지 전염경로를 통해 여타 금융시스템으로 확산되어 발생하는 것으로 이해하였다.

1. ⅰ) 상호익스포저 경로(exposure channel) : 특정 금융기관의 자금부족 사태와 같은 충격이 은행간 대출시장과 지급결제시스템상의 금융기관간 채권·채무관계에 의해 연쇄적으로 파급(domino effect)되어 금융시스템 위기가 발생할 수 있다.
2. ⅱ) 불완전정보 경로(informational channel) : 정보가 부족한 시장참가자들은 여타 금융기관의 부실 발생시 자신이 거래하는 금융기관도 비슷한 상황이라고 판단하는 경향이 있다. 이에 따라 한 금융기관의 도산이 전체 금융시스템에 대한 신뢰도를 하락시켜 금융불안으로 이어질 수 있다.

그러나 장기간 큰 경제적 비용을 초래하는 금융위기는 특정 금융기관에 국한된 위험요인(idiosyncratic risk)보다는 전체 금융기관에 영향을 미치는 공통적인 충격요인(common exposure)에 의해 발생한다는 최근의 연구결과가 보다 설득력 있는 것으로 받아들여지고 있다. 공통충격은 금융시스템 외부에서 오는 외생적 충격과 내부에서 오는 내생적 충격으로 크게 구분해 볼 수 있는데, 먼저 외생적 충격의 예로는 실물경기 변동을 들 수 있다. 그리고 내생적 충격의 예로는 금융기관이 경기 상승기에는 대출을 급격히 늘렸다가 경기 하락기에 급격히 축소하는 금융기관의 경기순응적인 대출행태를 들 수 있다.

이러한 금융시스템 내·외의 공통충격 요인은 개별 금융기관의 건전성 감독이 아닌 금융시스템 전체 차원의 시각으로만 관찰할 수 있기 때문에 중앙은행의 거시적 시각에 의한 금융안정 역할이 필요하게 된다. 중앙은행의 거시적 시각이 필요한 또 다른 논거로는 개별 기관의 합리적 행동이 전체로는 바람직하지 않은 결과를 유발할 수 있다는 구성의 오류(fallacy of composition) 현상을 들 수 있다. 예를 들어 경제전망이 좋으면 대출을 확대하고 반대인 경우 경쟁사보다 빨리 대출을 축소하는 것이 개별기관의 입장에서 합리적일 수 있으나 이러한 행태를 여타 금융기관도 함께 보이게 되면 경제에 큰 타격을 주게 되는 것이다.

중앙은행은 지급결제시스템의 운영 및 감시기능을 수행

중앙은행은 재화와 용역의 교환수단인 화폐의 독점적 공급자 역할을 수행하면서 자연스럽게 실물 및 금융자산 거래가 원활하게 이루어지도록 지원하는 지급결제시스템과 관련하여 핵심적인 역할을 수행해 왔다. 즉 전통적으로 중앙은행은 정부와 금융기관에 대해 지급결제 서비스를 제공하고 통화신용정책의 운영을 위해 주요 지급결제시스템을 활용하거나 직접 운영·관리하여 왔다.

그렇다 하더라도 중앙은행이 지급결제시스템에 대한 모니터링, 평가 및 개선 등의 감시기능(oversight)을 수행한다는 점을 개념화하여 공식화한 것은 금융시스템 안정에 대한 관심이 증가하기 시작한 1990년대 이후의 일이라고 할 수 있다. 이는 정보통신기술의 발달, 금융 자유화 및 국제화 등으로 지급결제의 규모와 지급결제시스템의 집중도 및 복잡성이 증가하여 지급결제시스템의 문제가 금융불안으로 이어질 가능성도 함께 높아졌기 때문이다. 이에 따라 1992년 유럽중앙은행을 시작으로 이탈리아(1993), 네덜란드(1995), 캐나다(1996), 영국·일본(1997), 벨기에(1998), 프랑스(2001), 독일(2002), 홍콩·스웨덴·스위스(2004) 등 여러나라 중앙은행들이 금융안정 차원에서 안전하고 효율적인 지급결제시스템의 유지 책무를 법적으로 부여받는 추세이다.

한국은행의 금융안정 역할

법령 체계

한국은행은 아래와 같이 금융안정 기능을 수행할 수 있는 여러 조항의 법적 근거를 보유하고 있다.

1. ⅰ) 금융안정은 독점적인 발권력을 보유한 중앙은행의 당연한 책무이며 이러한 책무에 따라 한국은행은 금융위기 발생시 충분한 유동성 공급 등 최종대부자 기능을 수행해 왔으며, 2011년 8월「한국은행법」개정을 통해 한국은행의 설립목적(제1조)에 금융안정이 명시되었다.
2. ⅱ) 금융기관에 대한 여신(제64조): 한국은행은 일정 조건 하에서 금융기관에 대하여 다양한 여신을 실행할 수 있다.
3. ⅲ) 금융기관 등에 대한 긴급자금지원(제65조 및 제80조): 한국은행은 한국은행법상의 금융기관(은행, 금융지주회사, 농·수협)에 대해서는 통화와 은행업의 안정이 직접적으로 위험을 받는 긴급사태, 전산정보처리조직의 장애 기타 우발적 사고 등으로 인하여 금융기관의 지급자금의 일시적 부족이 발생하는 경우에 긴급여신을 할 수 있다. 또한 한은법상 금융기관 이외의 금융업을 영위하는 기관 등에 대해서도 금융기관의 신용공여가 크게 위축되는 등 금융기관으로부터의 자금조달에 중대한 애로가 발생하거나 발생할 가능성이 높은 경우에 긴급 여신을 지원할 수 있다.
4. ⅳ) 지급결제업무(제81조): 지급결제제도에 대한 운영 및 감시주체를 한국은행으로 명시한 개정 한국은행법이 2004년 1월 시행되었다. 이에 따라 한국은행이 금융안정기능을 수행할 수 있는 법적기반이 보다 강화되었다. 특히 일부 중앙은행들은 지급결제제도의 감시기능을 폭 넓게 확대 해석하며 금융안정기능을 수행하는 경우도 있다.
5. ⅴ) 금융기관 자료제출 요구(제87조): 한국은행은 통화신용정책 수행을 위하여 필요한 경우 금융기관, 금융기관이 아닌 자로서 금융업을 영위하는 자 중 한국은행과 당좌예금거래약정을 체결한 자, 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」 제2조에 따른 금융기관 중 자산규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 자에 대하여 자료제출을 요구할 수 있다.
6. ⅵ) 금융기관 검사 및 공동검사 요구(제88조): 한국은행은 통화신용정책 수행을 위하여 필요한 경우 금융감독원에 대하여 금융기관에 대한 검사 또는 공동검사를 요구할 수 있다.

금융안정을 위한 내부조직

한국은행은 금융안정기능을 보다 강화하기 위해 2003년부터 내부조직의 개편과 조직 명칭의 변경 등을 실시하여 왔다. 현재는 금융안정국, 금융검사실, 금융결제국, 발권국 등의 부서가 금융안정기능과 관련된 주요 업무를 수행하고 있다.

먼저 금융안정국은 금융시스템 안정성분석, 금융안정보고서 작성 및 금융안정 관련 현안사항 조사연구 업무를 수행하고 있으며, 글로벌 금융규제 논의(FSB, BCBS 등)에도 주도적으로 참여하고 있다. 금융검사실은 금융감독원과의 공동검사, 금융기관에 대한 경영실태 분석 및 모니터링 등의 업무를 수행하고 있다. 그리고 금융결제국은 지급결제시스템의 운영과 감시기능을 수행하고 있으며 발권국은 지급결제수단인 화폐의 발행 및 유통관련 업무를 수행하고 있다.

실제로는 한국은행의 다수 조직이 금융안정기능과 직·간접적으로 관련되어 있다. 즉 통화정책국은 위기관리와 관련된 긴급유동성 지원업무를, 금융시장국과 국제국은 국내 및 국제 금융시장에 대한 모니터링과 공개시장 및 외환시장 운영을 담당하고 있어 크게 보면 금융안정기능과 모두 연관되어 있다.

금융시스템 안정성 분석 및 모니터링

1990년대 후반 이후 개별 금융기관에 대한 금융감독권한이 없는 여러 중앙은행들이 금융시스템과 거시경제상황을 종합적으로 고려하는 시각에서 금융안정 상황을 분석하고 모니터링하는 데 역량을 집중해왔다. 이같은 맥락에서 한국은행도 동 부문에 많은 노력을 기울여 왔다.

예를 들면 한국은행은 아시아지역 중앙은행에서는 가장 먼저 2003년부터 금융안정보고서를 반기별(4월과 10월, 2015년부터는 6월과 12월)로 발간해오고 있다. 동 보고서는 금융안정에 대한 일반의 인식을 높이고 시장참가자의 논의를 활성화함으로써 금융안정여건 조성에 기여하고 있는 것으로 평가되고 있다.

이와 함께 부동산 등 자산가격의 움직임, 가계부채의 증가, 중소기업의 신용위험, 금융기관의 건전성 등 금융시스템의 잠재적인 위험과 관련된 부문에 대한 조사·연구업무를 수행하고 있다.

금융기관에 대한 경영실태 분석 및 금융감독원과의 공동검사 실시

한국은행이 금융안정기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 금융기관에 대한 정확한 정보를 적시에 획득하는 것이 매우 중요하다. 이에 따라 한국은행은 필요한 경우 금융기관으로부터 자료를 직접 수집하여 이를 분석하고 있다. 그러나 금융기관의 자료제출에 따른 업무부담을 고려하여 금융감독원을 통해 확보할 수 있는 자료는 대부분 정보공유를 통해 획득하고 있다.

한편 금융기관의 건전성을 정확하게 평가하기 위해서는 보고서를 통한 간접적인 정보와 함께 금융기관을 직접 접촉하여 얻는 정보가 매우 유용하다. 이러한 측면에서 한국은행이 금융감독원과 공동으로 실시하는 금융기관에 대한 임점 검사는 금융기관 직원과의 대면과 문서 접근을 통해 정보를 획득할 수 있기 때문에 중요하다. 이러한 과정에서 한국은행은 금융기관과 지속적인 접촉 포인트를 유지하면서 대화할 수 있게 된다.

지급결제시스템의 운영 및 감시

한국은행은 2004년 1월 개정 한국은행법에 의거하여 지급결제시스템을 안정적이고 효율적으로 운영해야 하는 책무를 부여받았다. 이에 따라 한국은행은 지급결제제도 운영 및 관리규정의 개정, 지급결제시스템에 대한 안정성 및 효율성 평가, 지급결제리스크 감축을 위한 제도 개선 등을 추진해오고 있다. 특히 2004년 12월부터는 CLS(Continuous Linked Settlement)은행과 연계된 외환동시결제시스템을 가동함으로써 외환결제에 따른 리스크를 획기적으로 감축하게 되었다.

긴급유동성의 지원

한국은행은 금융시장의 불안이나 특정 금융기관의 일시적인 자금부족 사태가 금융시스템 전반의 불안으로 확산되는 것을 방지하기 위해 필요한 경우 긴급자금을 지원하는 정책을 수행한다. 예를 들면 외환위기가 발생하였던 1997년 하반기에는 금융시장 불안에 대처하기 위해 총 10.8조원의 자금을 은행, 종합금융회사, 증권회사 등의 금융기관에 지원한 바 있다. 최근에는 2008년 9월 리먼 브러더스 사태 이후 금융시장 안정을 위해 RP매입, 총액한도대출 증액, 채권시장안정펀드 지원 등을 통하여 총 27.7조원 규모의 유동성을 공급하였다.